En medio de un panorama global donde la industria de las telecomunicaciones enfrenta retos de sostenibilidad, commoditización de servicios y una ola de fusiones empresariales, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia avanza en una agenda regulatoria que busca modernizar las normas, simplificar procesos y anticipar los desafíos de una industria que se ha ido transformando y ajustando en los últimos años.
En entrevista con Mobile Time Latinoamérica, Felipe Augusto Díaz Suaza, comisionado de la CRC, detalla los proyectos clave que adelanta la entidad, desde la actualización de condiciones en los mercados mayoristas fijos y móviles, pasando por la evaluación de la sostenibilidad del sector frente al crecimiento de plataformas de contenidos audiovisuales, hasta el análisis técnico de la fusión entre Tigo y Movistar.
¿Cuáles son los proyectos regulatorios en los que está trabajando actualmente la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) en Colombia?
La Comisión está haciendo unas actualizaciones bastante importantes para verificar las condiciones en los mercados mayoristas, fijos y móviles.
Tenemos otro tema bien interesante, que es que la CRC ha venido desarrollando un mecanismo de simplificación normativa permanente, que ha sido bastante interesante. En este momento decidimos dejarlo de una forma que no sea solamente por intervenciones periódicas, sino que podamos ir tomando cualquier solicitud que tenga la ciudadanía y que tenga la industria, para irla actualizando y generando esquemas de regulación permanentes y de actualización normativa permanente.
Otro de los espectros en los cuales estamos trabajando es una consulta que iniciamos el año pasado, junto al Ministerio TIC de Colombia, orientada a estudiar el tema de la sostenibilidad de la industria, esencialmente a analizar si existían indicios o evidencias de una especie de externalidad entre el funcionamiento de la industria de telecomunicaciones y la industria de plataformas audiovisuales.
Tenemos un proyecto regulatorio bien interesante en el sector del mercado de contenidos audiovisuales, que estamos sacando a discusión: una resolución en la que declaramos el mercado de televisión pública abierta sujeto a regulación ex ante; esto es una novedad. También estamos analizando el mercado de radiodifusión sonora bajo la normativa de mercado de dos lados.
Además, tenemos el análisis que estamos desarrollando sobre la fusión entre Tigo y Movistar, aunque no es competencia de esta comisión decidir las integraciones empresariales. Pero, como regulador del sector, nosotros hemos participado activamente, prestando nuestra asesoría técnica a la Superintendencia de Industria y Comercio, que es el agente competente para tomar la decisión, y poder tener toda la evidencia que requiere y todo el apoyo técnico de nuestra parte para poder avanzar en sus análisis y poder tomar una decisión razonable y fundamental.
¿Cómo está avanzando Colombia en simplificar su regulación y que se ajuste a las demandas de la industria?
Empezamos con un ejercicio de simplificación normativa en el 2018. Esa simplificación normativa nos llevó a un primer ejercicio que concluye con una resolución del 2019, que permitió dar unas pautas sobre cómo reducir costos de transacción y cómo eliminar normas en desuso.
Esto se condensa en una política de mejora reguladora que la Comisión de Regulación de Comunicaciones estableció en el año 2022, que, paralelo a la simplificación que se hizo en los mercados de redes móviles y fija, se acompañó también de una regulación derivada de un ejercicio de simplificación del 2020.
Finalmente, en el año 2024, nosotros iniciamos otro ejercicio de simplificación final y, ahorita, en 2025, con la resolución 7811 y 7810, logramos generar una reducción de cerca del 18% del articulado de la resolución 5050, que es nuestro compendio unificado regulatorio.
Esto resulta bastante importante, porque lo que decidimos desde la Comisión fue dejar permanente el ejercicio de simplificación, para que no tenga que hacerse con periodicidades, sino que cualquier ciudadano o cualquier agente de la industria que tenga información pueda plantear problemas y alternativas de regulación.
Es un ejercicio bastante importante, porque nosotros consideramos la regulación y la forma en la que la Comisión actúa. Si bien la Comisión en Colombia no tiene facultades en temas de política pública ni administra el fondo de servicio universal, hacemos un papel fundamental en la asignación de los recursos económicos, precisamente quitando cargas administrativas innecesarias.
De hecho, uno de los planes a futuro de la Comisión es poder sistematizar el envío de información, para que esto ya no tenga que hacerse a través de envíos de archivos periódicos, sino, tal vez, con un tipo de conexión remota, tal vez por medio de API’s, a nuestros agentes intervenidos, en aras de poder reducir costos de transacción que esperamos pudieran derivarse y materializarse en mayores recursos de inversión, y en liberar recursos de flujo de caja que son tan importantes para la industria.
¿Cómo se beneficia de esta regulación la industria de telecomunicaciones?
La industria de telecomunicaciones, particularmente en Colombia, sobre todo en lo que es servicios móviles y fijos, ha tenido unas transformaciones bien interesantes, muy de la mano de lo que ha ocurrido a nivel internacional.
Lo que hemos evidenciado es una contracción, o más bien, un empeoramiento de las condiciones de salud financiera de la industria. Esto no es un hecho aislado; es un hecho común. Hay una ola de fusiones y concentraciones empresariales a nivel mundial que están muy relacionadas con el tema de la generación de valor dentro de la industria. En algunos casos, puede tratarse de una comodatización de los servicios.
Nosotros, en varios documentos, hemos mencionado cómo varios de los servicios que presta la industria de telecomunicaciones hoy son servicios comoditizados. Algunos están en una permanente reducción, como es el caso de los mensajes de texto y del audio móvil.
Mensaje de texto teniendo la separación de que el segmento B2B, en los códigos cortos, sigue siendo muy fuerte en Colombia. De hecho, en este momento estamos iniciando un proceso para un proyecto regulatorio basado justamente en el fraude que está ligado a servicios móviles asociados con estos códigos cortos.
Chile hizo una intervención el año pasado bastante interesante, no solo con códigos cortos, sino también con servicios de llamada, para una recategorización y nominación de los identificadores de la numeración, precisamente para poder reducir un poco este fenómeno.
¿Estos cambios en el consumo, están afectando la sostenibilidad financiera de la industria en Colombia?
El tema es que los usuarios están reduciendo el uso de algunos de los servicios y se están concentrando principalmente en el servicio móvil, por lo que este se está transformando en un commodity. Eso tiene una gran implicación, porque nuestra industria tiene una carga permanente de inversión en capital. Esa fuerte inversión en CapEx hace que los agentes requieran flujos de caja importantes para poder mantener esos ritmos de actualización y esos ritmos de inversión. Eso conlleva a que, ligado a menores rentabilidades, tengamos una situación un poco compleja.
Como ha ocurrido tanto a nivel Colombia como a nivel mundial, se ha presentado una queja por parte de los operadores. Han levantado la mano mencionando que existe una presunta externalidad en la forma en la que llevan a cabo los negocios las plataformas de contenido audiovisual, porque son grandes generadores de tráfico, y estos generan un crecimiento no sostenido en la red, lo que obliga a realizar más inversiones.
Sin embargo, en el contexto que acabamos de mencionar, si bien no es culpa de los generadores de tráfico ni tampoco de la industria, son dinámicas normales que ocurren en todas las industrias cuando no hay generación de valor agregado adicional, sino productos que se transforman en commodities.
El asunto acá es que nos lleva a nosotros a tener que analizar las diferentes interrelaciones que se pueden presentar en los distintos mercados que están conectados. Entonces, lo que hemos tratado de adelantar desde la CRC ha sido un ejercicio para diagnosticar el estado de los mercados.
¿Cómo se está haciendo ese diagnóstico para garantizar la sostenibilidad del negocio?
En este momento, en el ejercicio de la consulta de los servicios OTT, recibimos información por parte de 31 agentes de todos los tipos: desde asociaciones de agentes, algunas de las plataformas generadoras de contenidos como Meta y Netflix, asociaciones de Telcos —tanto asociaciones de ISP de gran volumen, como es el caso de Asomóvil, como asociaciones de ISP pequeñas, como es el caso de Asotic—, porque es distinto el caso para cada uno de los agentes. Estamos analizando las respuestas que nos llegaron y los requerimientos que hemos hecho.
¿Qué tratamos de mirar por la externalidad? No solamente el aumento del tráfico, porque el tráfico puede haber aumentado, pero, razonablemente e históricamente, los operadores realizan unas inversiones contingentes para poder tener incrementos en tráfico. Si el tráfico pudiera crecer, aquí lo relevante sería identificar si ese aumento: uno, fue inesperado, porque la imprevisibilidad es lo que determina si eso cambiaría o no los planes de inversión; dos, si estuvo relacionado con aumentos importantes en el CapEx por parte de los operadores.
Si esos aumentos en la inversión, ese delta de inversión, realmente no eran previsibles por parte de los agentes, entonces eso sí sería lo que nosotros evidenciaríamos y analizaríamos: si fue una externalidad que ocurrió o no, y si es una externalidad que está ocurriendo y es permanente.
¿Por qué? Porque, en general, en nuestra industria, las dinámicas de la demanda tienden a comportarse como una curva en forma de S: hay momentos muy acelerados de crecimiento y, luego, tiende a estabilizarse. Parte de esto queremos analizar. La industria de plataformas, hay que decirlo, se ha acercado y ha participado activamente, pero no nos ha compartido información, y sin datos es difícil.
Si existiera la externalidad por el lado de la inversión, también existe, por otro lado, la externalidad positiva: la endogeneidad asociada con que, realmente, los consumidores pagan servicios móviles para el tráfico que se genera. En ese sentido, habría que evaluar y hacer un análisis costo-beneficio de cuál es la externalidad superior; es decir, en términos monetarios, cuánto representaría. Pero, para eso, necesitamos saber cuánto está contribuyendo la industria de contenidos audiovisuales a la inversión.
¿Por qué?
Porque puede ser que un CDN (Content Delivery Network) acerque el contenido al país, pero evite un tramo que tiene que recorrer el operador para ir a buscar el contenido a Estados Unidos o Europa, donde está almacenado.
Es claro que los CDN no se instalan como una forma de que la industria de plataformas esté dando un subsidio, una ventaja o un beneficio a la industria Telco; pero sí tienen su efecto de interrelación cruzada, que es importante analizar. Si no contamos con la información de la inversión ni con otros datos, entonces tenemos un problema, porque no se puede hacer el análisis de costo-beneficio de manera adecuada.
Ahí es importante tener clara esa información para poder entregar respuestas completas. Este es un reto importante para nosotros como regulador: estamos tratando de estudiar, con la información que tenemos desde el lado de las Telco, lo que está pasando.
¿Qué sucedería si se comprueba el caso de externalidad?
En el caso de que se determine la externalidad, también hay que mirar si la externalidad ya ocurrió. Si no ocurrió, pudo estar atada a otros factores de mercado, porque, precisamente, esa crisis estructural del mercado… De pronto, si el mercado estuviera bullante y nuestros operadores mantuvieran niveles altos de ganancia, esto no sería un problema. Porque, si estoy ganando lo suficiente, el hecho de que tenga que aumentar o hacer inversiones adicionales en CapEx por una externalidad positiva —que es el hecho de que más gente use las redes móviles— no sería un problema.
El problema es que, como estoy enfermo, como estoy en una situación delicada, cualquier cosa que me complique va a empeorar mi situación financiera. Y ahí es donde viene ese llamado o levantamiento de voz de los operadores, que es comprensible.
Nosotros estamos tratando de evaluarlo de la manera más rápida posible, entendiendo que hay que consolidar la información, comprenderla, buscar la génesis del problema, para poder tener clara su naturaleza.
Un elemento muy importante para el caso colombiano es que tenemos un régimen asociado con los proveedores de contenidos y aplicaciones, que son agentes que pueden enviar contenido a través de mensajes de texto o contenido publicitario. En su momento, el gremio de operadores móviles en Colombia, Asomóvil, nos aportó un concepto en el cual se homologaba, para ellos, las relaciones de acceso entre PCAs y operadores con la relación que existe entre las OTTs —que también son proveedores de contenido audiovisual— y los operadores. Eso es algo que se va a analizar a profundidad dentro de ese documento que está por sacar la Comisión.
Es un punto importante, porque acá en Colombia la industria presentó la propuesta de cómo consideran que se debería establecer la relación y cómo debería entenderse. Es un plus interesante, porque va a contribuir a la discusión, no solamente en Colombia, sino también en otras latitudes donde está siendo un problema.
Entre los análisis que está haciendo la CRC, se está evaluando la fusión entre Tigo y Telefónica (Movistar), ¿cómo ve la CRC ese movimiento en el mercado?
La CRC hace un monitoreo permanente, pero, para el caso puntual de Tigo y Telefónica, la CRC se obligó a realizar un diagnóstico holístico e integral de toda la dinámica de todos los mercados regulados, para poder identificar dónde pudieran existir cuellos de botella, cierres verticales o condiciones y conductas que restrinjan las dinámicas de competencia.
Nosotros le presentamos a la Superintendencia de Industria y Comercio un concepto bastante amplio, donde lo que hicimos fue, por un lado, simular los resultados de la integración para un segmento de elementos en fijos y para la dinámica total del mercado móvil, en aras de poder servir como instrumento de aproximación.
Es un ejercicio interesante, porque se utilizó una estimación de un sistema de demanda discreta, que permitió recuperar elasticidad y entender un poco las dinámicas, para poder ver no solamente qué está pasando hoy. Esto nos llevó, como te mencionaba, a entender que debíamos trabajar en nuestros marcos de remuneración y de regulación, así como en la remuneración de mercados mayoristas.
De hecho, la Comisión tomó la decisión de modificar la agenda regulatoria para permitir estudiar a profundidad todos los mercados mayoristas y evaluar si eso podría dinamizar y actualizar las condiciones de los mercados minoristas.
Por otro lado, está el tema de poder identificar la potencialidad y darle a la Superintendencia elementos de evaluación para que ellos puedan analizar escenarios de trade-off que puedan existir entre mayores eficiencias estáticas —es decir, reducción en los costos y, por ende, hipotéticas reducciones en los precios— versus la posibilidad de que exista el efecto combinado. Este efecto es la probabilidad o posibilidad de que dos agentes, cuando el mercado se concentre, comiencen a, por decirlo coloquialmente, “hacerse pasito”. No necesariamente que conformen un cartel, sino que disminuya la dinámica de competencia.
Eso fue lo que nosotros hicimos: tratar de darles evidencia y mostrarles lo que estamos viendo en el mercado, sin tomar partido, porque mal haría el regulador en recomendar o desrecomendar una operación.
